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Programm für die Veranstaltung

"Ein Jahr vor den Sozialwahlen" 

Termin: 1. Juni 2010 Ort: Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Wilhelmstraße 49,10117 Berlin

Ablauf:11:30 Uhr – 11:40 Uhr EröffnungGerald Weiß, Bundeswahlbeauftragter für dieSozialversicherungswahlen. 

11:40 Uhr – 11:55 Uhr BegrüßungDr. Ursula von der Leyen,Bundesministerin für Arbeit und Soziales. 

11:55 Uhr – 12:20 Uhr Vortrag "Die Geschichte und dieBedeutung der Sozialwahlen"Dr. Bernhard Braun, Universität Bremen. 

12:20 Uhr – 13:00 Uhr Sozialwahlen und Selbstverwaltung –Fragen und Antworten– Gespräch mit dem Plenum – 

Moderation:Pressesprecher des BMAS.Podium:

• Andreas Storm, Staatssekretär im BMAS,

• Klaus Kirschner, stellvertretenderBundeswahlbeauftragter,

• Dr. Bernhard Braun, Universität Bremen,

• Holger Langkutsch, Vorsitzender desVerwaltungsrates der Barmer GEK. 

13:00 Uhr – 13:45 Uhr Mittagspause 

13:45 Uhr – 14:00 Uhr Deutsche Selbstverwaltung im europäischen Vergleich Günter Danner, stellvertretender Direktor derEuropavertretung der Deutschen Sozialversicherungin Brüssel. 

14:00 Uhr - 14:30 Uhr Sozialwahlen und Selbstverwaltung – alteHüte?

Moderation:

Prof. Dieter Weirich, ehemaliger IntendantDeutsche Welle. Podium:

• Andreas Storm, Staatssekretär im BMAS,

• Annelie Buntenbach, alternierendeVorsitzende des Bundesvorstandes derDeutschen Rentenversicherung Bund sowieMitglied im geschäftsführendenBundesvorstand des DGB,

• Fritz Schösser, alternierender Vorsitzenderdes Aufsichtsrates des AOKBundesverbandes, 

14:30 Uhr - 15:15 Uhr Sozialwahlen 2011 im Fokus der MedienModeration:Prof. Dieter Weirich, ehemaliger IntendantDeutsche Welle. 

Podium:

• Annelie Buntenbach, alternierendeVorsitzende des Bundesvorstandes derDeutschen Rentenversicherung Bund sowieMitglied im geschäftsführendenBundesvorstand des DGB,

• Alexander Kähler, Phoenix,

• Gerald Weiß, Bundeswahlbeauftragter,

• Christian Zahn, Mitglied im Verwaltungsratder DAK. 

15:15 Uhr SchlusswortKlaus Kirschner, stellvertretenderBundeswahlbeauftragter für die Sozialversicherungswahlen.

Genau ein Jahr vor den Sozialwahlen am 1. Juni 2011 fand im Bundesarbeitsministerium eine gemeinsame Veranstaltung des Bundeswahlbeauftragten für die Sozialversicherungswahlen und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales statt. Es war eine Auftaktveranstaltung für die Sozialwahlen 2011. Geladen waren in erster Linie Vertreterinnen und Vertreter aus der Selbstverwaltung. Es kamen etwa 280 Personen. In ihrem Grußwort unterstrich Bundesministerin für Arbeit und Soziales Ursula von der Leyen die Bedeutung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung.
 In Vorträgen und Diskussionen auf und mit den Podien beschäftigten sich die Teilnehmerinnen und Teilnehmer mit der Geschichte und der Bedeutung der Sozialwahlen, mit dem Vergleich des auf der Selbstverwaltung aufbauenden deutschen Sozialsystems mit den übrigen in Europa bestehenden Sozialmodellen. Kontroverse Debatten wurden über das Wahlrecht und die Rolle der Selbstverwaltung und der Sozialwahlen in den Medien geführt. Auf allgemeine Zustimmung fiel der Appell, Versicherte und Arbeitgeber intensiver über die anstehenden Sozialwahlen aufzuklären.
 

Deutsche Sebstverwaltung im europäischen Vergleich
Günter Danner stv. Direktor Europavertretung der Deutschen Sozialversicherung Brüssel
Deutscher Weg ein Alleinstellungsmerkmal
 
Von den heute 27 Mitgliedstaaten der EU kennen nur wenige ein soziales Sicherungssystem für den Krankheitsfall, das von seinen Mitgliedern und/oder den mitfinanzierenden Arbeitgebern als Bekenntnis zur Sozialpartnerschaft direkt
beeinflusst und mitgestaltet werden kann. Ohnehin sind die meisten in einem auffällig hohen Grad an staatlicher Alleingestaltung verfasst. Ihrer Struktur nach gibt es heute eine gewählte Selbstverwaltung von Versicherten und/oder Arbeitgebervertretern nur in Deutschland und Österreich. Dort allerdings über die Arbeits- und Wirtschaftskammer als quasi ernannte Repräsentanten. Zudem sind Österreichs Gebietskrankenkassen völlig wettbewerbsfrei konstruiert und werden vom dortigen Hauptverband und dem Ministerium zentral strategisch gesteuert. Trägervielfalt, Wahlmöglichkeiten und damit ein Umwerben des Versicherten ist eigentlich nur in Belgien und bei uns zu finden. Bedingt durch die eigenartige belgische Struktur existieren Sozialversicherungsträger dort – kaum übertragbar - nach Sprachgruppen, Partei- oder Religionsgruppenzugehörigkeit. Die ebenfalls wettbewerblichen niederländischen Krankenversicherungsträger sind keine Körperschaften, sondern, Unternehmen. Sie sind tätig im Rahmen einer sehr starken Stellung des europarechtlich teilweise für sie handelnden Staates.
 
Eigenschaften des deutschen Gesundheitssystems
 

Im EU-Umfeld hat sich das deutsche System stets durch besondere Großzügigkeit und Mitgestaltung des Versicherten und Patienten ausgezeichnet. Dies ist der traditionell starken deutschen Wirtschaftskraft ebenso geschuldet, wie der relativ schwächeren direkten Systemverwaltung durch den Staat. Diese bietet zudem allgemein relativ höhere Freiheitsgrade als anderswo üblich. Wichtig war und ist die finanzielle Eigenständigkeit des KV-Systems von den schwer überschaubaren Steuermitteln der Staaten. In der Tat gibt es in der EU kein einziges steuerfinanziertes Gesundheitssystem ohne klassische Symptome des Mangels, wie z. B. Wartelisten und reduzierte oder ausgeschlossene Wahlmöglichkeiten für den Patienten. Deutschland kennt im Unterschied zu anderen keinen definierten Leistungskatalog, sondern baut im Rahmen des sozialrechtlich Definierten auf schöpferische Mitwirkung der Vertragspartner (Leistungserbringer) und der Versicherten (Patienten). Eine wartelistenfreie Versorgung ist Millionen Europäern kaum vorstellbar. Die Möglichkeit einer versichertenorientierten individuellen Betreuung durch Kostenträger gilt landläufig als große Ausnahme.
 
Staatliche Verantwortung und Schwächung der Nationalstaaten im EU
Vergemeinschaftungsprozess
 

Das epochale Friedensprojekt der Europäischen Union zeigt aktuell mehr Schwächen als jemals zuvor. Nationale ökonomische Verbindlichkeiten werden überschattet von supranationalen wirtschaftlichen Beistandsversprechen nicht als Ergebnis der geschlossenen Verträge, sondern als Resultat einer situativ für alternativlos angesehene Politik. Brüssel hat noch kein Mandat, einem Mitgliedstaat die Gestaltung und Ausstattung seines sozialen Gesundheitssystems vorzuschreiben. Geschähe dies, so wäre der Durchschnitt des heute real existierenden Versorgungsniveaus weit von unserer deutschen Systemstruktur entfernt. Subsidiarität, also administrative Problemlösung in höchstmöglicher Nähe zu den unmittelbar davon Betroffenen, gilt in der EU. Mit Selbstverwaltung gilt sie verstärkt in der deutschen Sozialversicherung. Auch und gerade
in Krisenzeiten darf die Bedeutung eines leistungsfähigen sozialen Schutzes für
die Bewahrung des sozialen Zusammenhaltes durch ernsthafte Verwirklichung des Teilhabegebotes zur Demokratiesicherung nicht unterschätzt werden.
 
Eigenschaften des deutschen Systems und Rolle der Selbstverwaltung
 

Selbstverwaltung wird in höchstmöglicher Versicherten und Arbeitgebernähe
aufgabenspezifisch an wichtigen Schnittstellen des Systems tätig. Sie sichert
zusammen mit dem Element der mittelbaren Staatsferne ein Funktionieren unseres Systems auch in wirtschaftlich problematischen Zeiten. Der Nationalstaat hat sich im EU-Handlungsfeld mehr und mehr in die Defensive begeben und Souveränitätsrechte partiell übertragen. Dies spiegelt sich nicht gleichermaßen in der partizipativen demokratischen Verwurzelung der Bevölkerung im EU-System wieder. Gerät der Staat unter unvorhersehbaren Druck- dies hat gerade erst begonnen – so sind seine ökonomischen Handlungsspielräume daheim rasch begrenzt. Auch leistungsfähige und politisch sozialstaatsbereite Systeme, wie etwa dasjenige Frankreichs, geraten rasch in unübersehbare Zielkonflikte. Sie entwickeln überdies die Neigung zur fallweisen Reduktion sozialstaatlicher Handlungsbereitschaft.
 
Keine Staatsferne ohne Selbstverwaltung – keine Zustandswahrung im System ohne Staatsferne
 

Ohne eine aktive, ja unbequeme Selbstverwaltung kann es keine Staatsferne geben. Wer auch immer also Selbstverwaltung für „entbehrlich“ halten mag, möge beantworten, wer stattdessen anderer als der statt höchstselbst das administrative Vakuum füllen soll. Strukturelle Verstaatlichung führt im EU-Umfeld geradewegs in ein Systemmodell, das – ökonomisch kaum leistungsfähig – in vielen Mitgliedstaaten Ost- und Südeuropas besichtigt werden kann. Der Staat schafft es kraft seiner Rechtssetzungskompetenz stets, den gesetzlichen Rahmen für sein Handlen zu definieren. In der praktischen Ausübung zeigen sich jedoch die verbreiteten Unvollkommenheiten. So weisen etliche EU-Staaten auf dem Papier zwar vergleichbare Versorgungsmöglichkeiten auf, auch an Zeit für Gesetzgebungsverfahren wurde nicht gespart. Die tatsächlich erlangbare Realität ist oft genug durch schattenwirtschaftliche Formen geprägt und damit eine sozialpolitische Karikatur ihrer selbst.. Dies führt zur gesellschaftlichen Spaltung und schließlich zu die Demokratie ablehnendem Frustwahlverhalten, wie es jüngst etwa in Ungarn – und beileibe nicht nur dort – zu erleben war.
 
Selbstverwaltung soziale Wettbewerbsordnung, Staatsferne und Versichertenpartizipation sind unteilbar
 

• Der deutsche Systemweg in der EU ist durch Staatsferne, Wahlrechte des
Versicherten und finanzielle Autonomie der Kostenträger geprägt. Der
Schlüssel dazu ist das Element der aktiven Trägerverwaltung durch
Selbstverwaltung.
• Tritt „mehr Staat“ an die Stelle der Selbstverwaltung, so passen wir uns
strukturelle wie qualitativ an ausländische Systeme an, deren
Versorgungsniveau sich negativ von unserem unterscheidet.
• Der deutsche Systemweg ist einzig in Europa und verdient unsere
nachhaltigen Bemühungen, ihn für künftige Generationen zu
bewahren. Dies ist ohne eine starke Selbstverwaltung nicht
Erfolg versprechend, besonders in Zeiten, die den Staat bis an die Grenzen
seiner Leistungsfähigkeit fordern, ohne zuvor überhaupt planbar gewesen
zu sein.
• Weder „Privatisierung“ noch „Verstaatlichung“ konnten - dort wo
praktiziert - auch nur ein klassisches Nachhaltigkeitsproblem eines
sozialen Gesundheitswesens lösen. Der „goldene“ Mittelweg liegt in einem
selbstverwalteten  Modell mit hinreichender Handlungsfreiheit zur
Aufgabenerledigung.
• Die Staaten der EU bieten kein Beispiel für eine überzeugendere
Systemlösung als unser Modell. Dieses verdiente mehr Bejahung und
sollte nicht vorschnell für „überholt“ erklärt werden, etwa weil dies
gerade in Mode ist.
• Die Verbindung von Teilhabegebot am medizinischen Fortschritt und Zugang
zu bestmöglicher Versorgung unabhängig vom eigenen Wohlstand
ist eine kulturelle Errungenschaft und stabilisiert unsere Demokratie
auch und gerade in unübersichtlichen Zeiten.
• Nicht mit theoretischen Ideallösungen, sondern mit dem tatsächlich in
praxi Verfügbaren sollte ein System verglichen werden. Die EU bietet
dabei nahezu alle sinnvollen Systemvarianten mit ihren Stärken und -
vor allem – ihren Schwächen.
• Wir brauchen auch morgen ein leistungsfähiges Gesundheitssystem. Dies
ist ohne lebendige Selbstverwaltung vermutlich rasch auf dem Weg,
den andere in der EU bereits beschritten haben.

Dr. Bernard Braun
Zentrum für Sozialpolitik der
Universität Bremen
Bremen, 31.5.2010
Vortrag „Die Geschichte und die Bedeutung der Sozialwahlen“
(Textversion vom 31. Mai 2010)
 
1. Einleitende persönliche und inhaltliche Vorbemerkungen
 

Gestatten Sie mir vor dem Start meiner Ausführungen zum Thema ein paar persönliche aber
trotzdem zum Thema gehörenden Vorbemerkungen:
Ich beschäftige mich als Sozialwissenschaftler seit Jahrzehnten theoretisch wie empirisch
mit der sozialen Selbstverwaltung, insbesondere in der GKV.
Im ersten Drittel meines Berufslebens geschah dies durch ein vom BMAS gefördertes
und vom DGB bei seinen Versichertenvertretern verbreitetes „Handbuch für die Selbstverwaltung
in der GKV“, einen Leitfaden zur Verbesserung der Kompetenz von Versichertenvertretern
und durch zahlreiche Seminare. Abgeschlossen wurden diese Arbeiten
durch eine der bis heute immer noch wenigen empirischen Arbeiten über „Bewusstseinsformen
und gesundheitspolitische Einstellungen gewerkschaftlicher Interessenvertreter
in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Krankenversicherung“, die 1989 als Dissertation
veröffentlicht wurde.
 

Im letzten gerade laufenden Drittel meines Arbeitslebens geschah dies u.a. durch ein
von der Hans Böcklerstiftung gefördertes Forschungsvorhaben über die „Repräsentationsmodi
Selbstverwaltung und Kassenwahlfreiheit in der GKV“ und ein interdisziplinäres
Gutachten, das ich zusammen mit den Rechts- und PolitikwissenschaftlerInnen Winfried
Kluth (Universität Halle), Felix Welti (Hochschule Neubrandenburg) sowie Frank Nullmeier
und Tanja Klenk von der Universität Bremen im Auftrag des BMAS in den Jahren 2007
und 2008 mit erstellte. Über alle Untersuchungen liegen zahlreiche Veröffentlichungen
vor.
 

Anders als eine Reihe anderer Wissenschaftler halte ich trotz aller erforschten kritikwürdigen Strukturen und Prozesse an einem positiven Grundverständnis der Notwendigkeit und des Nutzens der sozialen Selbstverwaltung fest. Trotz vieler Rückschläge und der Blockade und Verzögerung von notwendigen Veränderungen bin ich auch immer noch der Meinung, es sei möglich SV zu reformieren und als Form sozialer Mitbestimmung in
der Bevölkerung attraktiver und akzeptierter zu machen.
 

Dieses Grundverständnis basiert auf folgenden Elementen:
Selbstverwaltung ist nach meinem Verständnis zunächst einmal die Wahrnehmung
von öffentlichen Aufgaben, die aus der unmittelbaren Staatsverwaltung
ausgegliedert sind und zur Erledigung an eigenständige öffentlich-rechtliche
Rechtssubjekte übertragen werden.
 

SV verfügt also über ein gewisses Maß an politischer Gestaltungsfreiheit und unterscheidet
sich von anderen Formen der dezentralen Verwaltungsorganisation dadurch, dass die Aufgabenerledigung unter Mitwirkung der von der Aufgabe Betroffenen geschieht. SV ist damit trotz ihres Alters eine Ausprägung eines modernen
Verständnisses von partizipativer Demokratie.
 

Die Verwirklichung des so verstandenen Selbstverwaltungsprinzips verlangt
grundsätzlich eine interne Steuerung und Legitimation des Verwaltungsträgers.
Legitimationsverfahren der sozialen Selbstverwaltung ohne Beteiligung der betroffenen
Akteure sind mit dem Verständnis von SV als Erscheinungsform partizipativer
Demokratie nicht vereinbar.
 

1. Geschichte der Sozialwahlen seit 1953
 

Lässt man die Geschichte der bisher 10 Sozialwahlen Revue passieren, findet man eine Reihe
von Themen, Problemen und Fragestellungen, welche sie bestimmen und strukturieren:
 

Im Vor- und Umfeld fast aller Sozialwahlen bis 1968 sind die Wahlen eine Geschichte der
Debatte über die „führende Rolle“ unter den Arbeitnehmerorganisationen zwischen DGB
und DAG. In diesem Zusammenhang spielte bei einigen Wahlen auch die Zulassung weiterer
Listen (z.B. christlicher Gewerkschaften) zur Sozialwahl eine Rolle. Bereits 1958 hatte z.B. die FAZ (6.6.1958) angemerkt, dass Selbstverwaltung in den Augen der Versicherten immer mehr als „Sache der Funktionäre“ erscheine und es nur um die „Macht der Verbände“ ginge. Damit habe die SV „dem Versicherten nicht das Gefühl genommen, dass er einer übermächtigen Sozialbürokratie ausgeliefert sei.“ Zehn Jahre später charakterisiert die SZ in ähnlicher Weise die „Sozialwahlen als Gewerkschaftskampf“.
 

1962 formuliert der Tagesspiegel (24.5. 1962) diese Konstellation so: „So muss im Endeffekt
der Verdacht entstehen, dass die für diese Wahlen Verantwortlichen ‚unter sich‘ bleiben wollen und an einer echten Selbstverwaltung gar nicht interessiert sind.“ Und als
1974 die in der Tat inhaltlich nicht besonders profilierten „sonstigen Arbeitnehmervereinigungen“ zu den großen Gewinnern wurden, wurde dies lediglich als "Ohrfeige“ für den DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften bewertet und nicht weiter als Symptom für grundlegenderes Unbehagen am Zustand der Sozialwahlen und SV debattiert.
- Nahezu alle Wahlen wurden durch die immer vorrangigere, aggressive und galliger werdende Debatte über die Praxis der so genannten Friedenswahlen bestimmt. Trotz dieser aus demokratietheoretischer Sicht konstant beklagten „offenen Wunde“ der Friedenswahlen
nahm ihre Häufigkeit insgesamt zu. Dies führte u.a. dazu, dass die Anzahl der Wahlen mit Wahlhandlung immer klein war und diese meist nur bei wenigen großen Krankenkassen oder bei anderen großen Sozialversicherungsträgern stattfand. Bei der Mehrzahl kleinerer und mittelgroßer gesetzlichen Krankenkassen hatten die Mitglieder niemals die Gelegenheit „ja“ oder auch per Wahlenthaltung „nein“ zu den Kandidaten zu sagen. Die Anzahl der Urwahlen stieg von 9 mit 5,2 Millionen Wahlberechtigten auf das Allzeithoch von 52 im Jahr 1968 mit 28,9 Millionen Wahlberechtigten und fiel schließlich kontinuierlich auf 8 im Jahre 2005, an denen 44,2 Millionen Personen wahlberechtigt waren. Für 2005 bedeutet dies, dass die theoretisch Wahlberechtigten von 332 Sozialversicherungsträgern durch Handlungen und Entscheidungen von Verbänden, in denen wiederum nur eine Minderheit von ihnen Mitglied war und theoretisch Einfluss auf die Auswahl der Kandidaten hätte nehmen können, keine Wahlmöglichkeit hatten.
 

Teils als Folge der Dominanz von Friedenswahlen aber auch wegen der selbst in den Ur-
Wahlen oft geringen Ausprägungen inhaltlich kompetitiven Wählens ist die Geschichte
der Sozialwahlen schließlich auch eine Geschichte der insgesamt immer geringer werdenden
Wahlbeteiligung. Streng genommen sind es zwei Teilentwicklungen. Von dem vergleichsweise hohen Wert von 42,4 % bei der ersten Sozialwahl im Jahr 1953 sinkt die Wahlbeteiligung bei den überhaupt stattfindenden Wahlen auf den Allzeit-Tiefstwert von 20,5 % im Jahr 1968. Mit der Einführung der Möglichkeit der Briefwahl im Jahr 1974 steigt die Wahlbeteiligung zunächst wieder auf 43,7 % und sogar auf den Allzeit 3 Höchstwert von 43,9 % im Jahr 1986 um dann auf den Wert von 30,8 % im Jahr 2005 abzusinken.
 

Im Kontext einiger Wahlen gab es auch Debatten über die normative und faktische Bedeutung der Selbstverwaltung, wobei eher über die schwindenden gesetzlichen Möglichkeiten als z. B. über die zuletzt für den Bereich der GKV durch das GMG und WSG geschaffenen neuen Gestaltungsmöglichkeiten diskutiert wurde. Auch die seit der letzten SV-Reform im § 197 SGB V kodifizierte Verantwortlichkeit für „Entscheidungen … von grundsätzlicher Bedeutung“ löste keineswegs bei allen Selbstverwaltungsakteuren erkennbare und dauerhafte Bemühungen aus, die Grenzen des Machbaren und Zulässigen unter der Geltung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs experimentell auszuloten.
 

Bereits in den 1950er Jahren kam zu den Klagen über die durch den Gesetzgeber beeinflussten geringen oder geringer werdenden Gestaltungsbereiche und – Spielräume die Klage über die Dominanz der hauptamtlichen Geschäftsführungen oder Vorstände der Sozialversicherungsträger hinzu. Dieses Phänomen wurde z.B. von der FAZ bereits am 6.6.1958 so zugespitzt: „Die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung ist sicher besser als das von Hitler eingeführte Führerprinzip; aber sie kann die Macht der Bürokratie in der Sozialverwaltung auch nicht aus den Angeln heben.“
 

Seit den 1980er Jahren werden im Kontext der einen oder anderen Sozialwahl auch
selbstkritische Debatten über zahlreiche Kompetenzmängel der Mitglieder von Selbstverwaltungsorganen geführt. Trotz der rasch sinkenden  Anzahl der Selbstverwaltungsmitglieder, also einer eher den notwendigen Aufwand reduzierenden Entwicklung, und trotz des seit mehreren Jahren anhaltenden Generationswechsels gibt es aber keine Anzeichen für eine inhaltlich breit angelegte und stetige Qualifizierungsoffensive der Verbände der Selbstverwalter oder der Sozialversicherungsträger.
 

Während das öffentliche Echo bei der Sozialwahl 1986 eingeschlafen und die Wiederholung
der alten Kritikpunkte sinnlos zu sein schien, wird die Geschichte der Sozialwahlen seit 1993 durch erneute aber fast durchweg negative Kritik fast aller ihrer alten und eines Teils ihrer neuen Schwachstellen geprägt. Egal ob es um die Öffentlichkeitsarbeit zwischen den Wahlen, die scheinbar ungerührt weiter praktizierten und verteidigten Friedenswahlen ging, ließ insbesondere die veröffentlichte Meinung kein gutes Haar mehr an der Wirklichkeit der Sozialwahlen und Selbstverwaltungsarbeit. Zu den häufigsten Schlagworten gehörten die „teure Farce“ und die „Spielwiese“ (FAZ 4.5.2005) der
Sozialwahlen. Friedenswahlen werden als „gesetzlich erlaubter Betrug“ und als „Demokratiedefizit“ charakterisiert. Selbstverwaltung sei vor allem ein Feld der „Verbandsmacht“
was aber nicht die Existenz eines enormen„Kompetenzdefizits“ (FAZ 21.5.2005) verhindere.
 

Statt über die Ursachen sinkender Wahlbeteiligung, die tatsächlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Selbstverwaltung oder die Möglichkeiten zu diskutieren ihre Legitimität und damit auch ihr Selbstbewusstsein zu verbessern, ihre Durchsetzungskraft und fühlbare Wirksamkeit zu erhöhen oder sie durch gezielte Modernisierungen attraktiver zu machen, war insbesondere die Sozialwahl im Jahr 2005 auf Seiten der für die Wahl Verantwortlichen und den Trägerverbänden der Selbstverwaltung von der Kostenfrage beherrscht.
Obwohl es sich bei den rund 40 Millionen € Ausgaben für die Durchführung der
Sozialwahlen um einen Anteil von rund 0,01 % aller Ausgaben eines Jahrs handelt, war
sich eine eigentümliche Koalition vom Bundesrechnungshof bis zum DGB Verantwortlichen
für Selbstverwaltung einig, dass man sich diese Ausgaben angesichts der geringen inhaltlichen Unterschiede der Kandidaten lieber sparen solle. Um das schon mal im Vorgriff zu quantifizieren: Selbst bei der Einführung von verpflichtenden und kompetitiven Urwahlen wären die Kosten nicht wirklich untragbar: Die Gesamtkosten bei einem allen Ansprüchen an demokratische Legitimation genügenden Wahlverfahren lägen bei maximalen Annahmen über die Wahlberechtigten in GKV, SPfV und GRV bei ca. 22 Millionen € pro Jahr. Dies wäre ein Anteil von 0,0055 % der jährlichen Ausgaben von ca. 400 Mrd. € im Jahr 2006. Selbst wenn alle Ausgaben im Wahljahr mit 120-130 Mio. € verbucht würden, wären dies „nur“ 0,03 % einer jährlichen Ausgabenrate.
 

Die wenigen Stimmen, die auch 2005 nach einer grundlegenden Reform der Sozialwahlen
und Selbstverwaltung als Voraussetzung für den Erhalt einer legitimierten und wirkmächtigeren sozialen Mitbestimmung riefen, waren schnell im Lamento über die unfaire
Presseberichterstattung und in der „weiter-wie-bisher“-Debatte untergegangen. Hierfür
zwei Beispiele: Die FAZ machte am 21.5. 2005 folgende Vorschläge: „Not täte eine wirkliche
Reform der Selbstverwaltung, eine Professionalisierung der Aufsichtsgremien, gepaart
mit einem echten und gerechten Wahlrecht für alle Beitragszahler. Doch gerade daran haben weder Politik noch Versicherungsträger Interesse. Seit Jahren wird über strengere Vorgaben für eine gute Führung und Aufsicht privater Unternehmen debattiert.
Eine Diskussion über Corporate Governance bei öffentlichen Körperschaften wie
den Kassen findet nicht statt.“ Die SZ machte am 3.6.2005 den Bogen unter der Überschrift
„Wahl als Farce“ noch etwas weiter auf und schrieb: „Es geht nicht nur um ein Ende der Sozialwahlen. Die Rolle der Selbstverwaltung muss sich ändern. Deutschlands
Sozialsystem leidet auch unter dem Gewürge zwischen Verbänden und Politik … Beide
Seiten geben immer den anderen die Schuld, wenn der Fortschritt stockt. Die Selbstverwaltung neu zu regeln und klare Zuständigkeiten festzulegen, wäre eine hübsche Aufgabe für die nächste Regierung. Ob sie sich traut?“
 

Fasst man die Geschichte der Sozialwahlen und der in ihrem Kontext am intensivsten geführten politischen Debatten über SV zusammen, entsteht ein für einen solch langen Zeitraum nahezu konstantes, negatives oder morbides Bild: Die Selbstverwaltung ist überwiegend schwach oder mehrheitlich nicht aktiv legitimiert, hat oder beklagt immer weniger aktive Gestaltungsfreiheiten, weist hartnäckige und vielgestaltige Kompetenzmängel auf, die Sozialwahlen sind zu teuer, unbekannt oder interessieren auch diejenigen Versicherten, die überhaupt wählen dürfen, immer weniger.
Da es eigentlich nicht sehr viel schlimmer werden kann, wurde insbesondere bei den letzten Sozialwahlen immer klarer die Frage gestellt, ob es nicht besser wäre, sich von der herrschenden Form der SV zu verabschieden und damit auch das „Reizthema“ Sozialwahlen loszuwerden.
 

2. Warum nicht Abschaffung von SV und Sozialwahlen und ein Aufbruch zu neuen
Ufern oder gar Flüssen
 

Mit dieser Frage wurde dann, wenn sie gestellt wurde, sowohl passiv oder defensiv aber auch aktiv umgegangen. Entsprechend fielen dann auch die Antworten aus.
Die defensive Variante formulierte die Schlagzeile eines Berichts der SZ vom 17.4.1999 reichlich resignativ so: „Viel Lärm um nichts? Sozialwahlen sind ein Etikettenschwindel – aber ohne Alternative“. Und auch der TAZ fiel zum selben Thema und im selben Jahr nur Satirisches ein: „Richtig. Wichtig. Wer bei den Sozialwahlen zu spät kommt, den bestraft das Leben – ein bisschen“. Ein von uns favorisierter aktiverer und möglicherweise auch aktivierenderer Umgang mit der Situation von Sozialwahlen und Selbstverwaltung ergibt sich aus einer Reihe empirischer Sachverhalte:
 
In einer Befragung, die wir im Rahmen des „Gesundheitsmonitors“ der Bertelsmann Stiftung im Jahr 2004 durchführten, konnten oder wollten sich zunächst 44 % der bevölkerungsrepräsentativen Befragten mangels Bekanntheit nicht zu Sozialwahlen und zur SV äußern. Unter den 56 %, die sich aber äußerten, war die Mehrheit trotz einer durchaus
vorhandenen kritischen Bewertung ihrer Wirklichkeit der Meinung, bei SV und Sozialwahlen
handle es sich um demokratische Grundrechte und wichtige Elemente von Mitbestimmung
und Partizipation. Ob sich an dieser Bewertung aktuell etwas geändert hat, hätte ich Ihnen gerne heute gesagt, da wir identische Fragen gerade erneut im Rahmen einer neuen Welle des GeMo gestellt haben. Leider werden die Ergebnisse aber erst übernächste Woche vorliegen, Ihnen aber, als Ersten zugänglich gemacht werden.
 

Trotz der durchschnittlich sinkenden und recht niedrigen Wahlbeteiligung muss beachtet
werden, dass sich hinter der Durchschnittszahl von 30,4 % im Jahr 2005 Wahlbeteiligungen
zwischen 30 % und 55 % befinden. Mit anderen Worten: Unter bestimmten,
bisher nicht ausreichend erforschten Bedingungen nimmt eine durchaus beachtenswerte
Anzahl von Wahlberechtigten ihr Wahlrecht wahr. Dies entkräftet auch zum Teil die
vorgeschobene Befürchtung, Urwahlen als Regelfall führten nicht zu einer höheren
Wahlbeteiligung oder diese sänke dann sogar noch weiter ab.
 

Last, but not least öffnet zuletzt das WSG u.a. mit seinen politisch gewollten und zugelassenen
Möglichkeiten, selektive Leistungsverträge zu schließen, zusätzliche Gestaltungsbereiche,
die für die Krankenversicherten und Patienten umso nützlicher sind wenn sie sich
so nah wie möglich an ihren Bedarfen und Bedürfnissen orientieren. Diese Aufgabe
könnte die SV übernehmen oder sollte dies zumindest nicht allein Marketingbefragungen
oder Expertengutachten überlassen. Neben diesen neuen Feldern existieren aber auch
alte sozialpolitische Felder, deren zum Teil fragwürdiger Zustand u.a. durch ein stärkeres
Engagement der SV in verschiedenen Sozialversicherungsträgern verbessert werden
könnte. Ich denke hier beispielhaft an den Zustand der Umsetzung des SGB IX. Wie
mehrere Evaluationen belegen, existieren auch nach fast einem Jahrzehnt Gesetzesgültigkeit
große Unterschiede zwischen sozialpolitischen Normen oder Zielen wie der
„gleichberechtigten Teilhabe am Leben in der Gesellschaft“ (§ 1 SGB IX) oder der „möglichst
selbstständigen und selbstbestimmten Lebensführung“ (§ 4 Absatz 1 Satz 4 SGB IX)
und der Wirklichkeit. Dies gilt auch für die Existenz und Wirksamkeit der im SGB IX vorgesehenen institutionellen Mittel und Steuerungsinstrumente wie der gemeinsamen Servicestellen, des trägerübergreifenden persönlichen Budgets oder der gemeinsamen Empfehlungen.
In mehreren Grundsatzentscheidungen hat außerdem das Bundessozialgericht
in jüngster Zeit begonnen, schwer behinderten Krankenversicherten Leistungen zur
Teilhabe und selbstbestimmten Lebensführung zugänglich zu machen, die ihnen von
beinharten und einfallslosen Krankenkassenverwaltungen verweigert wurden. Egal, ob
es sich um einen Elektrorollstuhl für einen vielfach behinderten Versicherten oder um eine
optische Klingelanlage für einen gehörlosen Versicherten handelte, hätten die langjährigen
Rechtsstreitigkeiten und die damit verbundene Leidensgeschichte von Versicherten
vielleicht dadurch vermieden werden können, dass sich die Selbstverwaltung darum
hätte kümmern können und müssen, grundsätzlich zu bestimmen, was Teilhabe,
Selbstständigkeit und Selbstbestimmung aus Versicherten- und Patientensicht bedeutet.
 

Das besondere Interesse an der Existenz der SV und ihre soziale Bedeutung war und ist
in mehreren Befragungen der letzten 30 Jahren auch stark an soziale Gruppen gebunden.
Anders als in den 1970er Jahren, als besonders Angehörige mittlerer und höherer sozialen Schichten ihr besonderes Interesse an den Möglichkeiten der sozialpolitischen
Mitbestimmung bekundeten, sahen 2004 vor allem Angehörige unterer sozialen Schichten
ihre soziale Situation vom Wirken von Selbstverwaltern abhängig.
 
Wir gehen davon aus, dass Sozialwahlen und Selbstverwaltung nicht nur mangels Alternative weiterexistieren sollte, sondern wegen der hier beispielhaft zitierten aktiven Ansatzpunkte und Belege für die heute und künftig existierende Bedeutung bzw. Notwendigkeit einer handlungsfähigen und –bereiten Selbstverwaltung. Dies geht aber nicht ohne zusätzliche Veränderungen.
 

3. Was muss sich prinzipiell ändern?
 

Weiter „grünes Licht“ für die SV und die Sozialwahlen kann aber nicht eine Politik des „the same procedure as every year“ bedeuten. Dies ist nur dann seriös und leitet möglicherweise eine Revitalisierung und eine Wiedergewinnung von Akzeptanz ein, wenn die Gründe für die immer schlechtere Performanz und vor allem auch die sich seit Jahren abzeichnenden neuen Bedingungen der Sozialversicherungsträger ernst genommen werden und zu Änderungen führen.
 

Eine wichtige Veränderung betrifft die Bezüge der Sozialversicherung zur Arbeitswelt und
die sich daraus ergebenden Folgen für die soziale Zusammensetzung der Selbstverwaltung.
Grob gesagt: Die Arbeitswelt- und Erwerbsorientierung der Sozialversicherung ist
zwar nach wie vor bedeutend, hat sich aber durch die Einbeziehung von Nichterwerbstätigen
oder durch die Zunahme des Rentneranteils und deren Lebenserwartung stetig
vermindert und wird sich weiter verringern. So beträgt etwa der Anteil der Erwerbstätigen
an sämtlichen Versicherten in der GKV nur noch knapp 50 %. Ein quantitativ nicht
geringer und zunehmender Teil der Versicherten hat also Bindungen an die Sozialversicherung,
die nichts mit möglichen Risiken der Arbeitswelt oder Lohnersatzinteressen zu tun haben. Dieser Pluralität muss einerseits durch spezifische Leistungen Rechnung getragen werden. Andererseits müssen diese Versichertengruppen, da sie von Entscheidungen oder Nichtentscheidungen ihrer Sozialversicherungsträger betroffen sind, einen gesicherten Zugang zur Selbstverwaltung und zur Beteiligung an der Verwaltungspartizipation erhalten. Dieser Übergang von einer fast ausschließlichen Arbeitswelt-/Erwerbs oder Beitragszahlerorientierung zu einer Betroffenenorientierung der Selbstverwaltung bedeutet natürlich eine Verringerung des Gewichts der traditionellen Arbeitnehmervereinigungen und der Arbeitgeber in der Selbstverwaltung. Um die notwendige und gewollte Erweiterung des sozialen Spektrums der Selbstverwalter verbindlich zum Ausdruck zu bringen, sollten künftig nicht mehr die „sonstigen Arbeitnehmervereinigungen“ vorschlagsberechtigt für SV-Kandidaten sein, sondern „sonstige Vereinigungen mit sozial oder berufspolitischer Zwecksetzung“.
 

Wenn wegen der Veränderungen der sozialen Zusammensetzung der Versicherten der
Kreis der zur Kandidatur für die Selbstverwaltungssitze berechtigten sozialen Gruppierungen
zivilgesellschaftliche oder bürgerschaftlich erweitert wird, kann schon unter den
geltenden Bedingungen eine kompetitive soziale Situation entstehen, die deutlich mehr
wirkliche Wahlen ermöglicht. Ein Beispiel dafür ist die bei mehreren großen Krankenkassen
beabsichtigte Kandidatur der „Liste Neuanfang“, eines Zusammenschlusses von BürgerInnen,
die der Elektronisierung in der GKV aus Gründen des Datenschutzes skeptisch
gegenüberstehen. Bevor die jetzigen Protagonisten der Selbstverwaltung aber zum Wählen
gejagt werden, sollten sie von sich aus den immer schon nur mühselig und bevormundend
zu rechtfertigenden Zustand der Nichtwahl-Wahlen beenden und an der Einführung
einer weitgehenden Pflicht zu Urwahlen mitwirken. Die dagegen gewandten Befürchtungen,
damit würde anbieterorientierten, populistischen oder unqualifizierten Organisationen
und Vertretern Tür und Tor geöffnet, sind durchaus ernst zu nehmen.
Durch die einfache und verbindliche Verbesserung der Transparenz über die sozialpolitischen
Absichten und Finanzierung, das listeninterne Auswahl- und Aufstellungsverfahren
und die Qualifikation aller Kandidaten für ein Selbstverwaltungsehrenamt sind die meisten
dieser Bedenken aber auszuräumen.
 
Selbst wenn es aber diesen aus meiner Sicht zwingenden Zusammenhang neuer sozialer
Bedingungen mit der verpflichtenden Durchführung von Sozialwahlen als Urwahlen nicht
gäbe, führt das ernsthafte Nachdenken über die Gründe der sinkenden Wahlbeteiligung
und die damit schwächer werdende Legitimation der SV ebenfalls zum Schluss, etwas an
der Wahl- bzw. Nichtwahlwirklichkeit ändern zu müssen. Hierbei spielen die Existenz und
Wahrnehmung einer so genannten „Wahlnorm“ und die Akzeptanz des gesamten Verwaltungsmodells „soziale Selbstverwaltung“ entscheidende Rollen.
 

Die Forschung über parlamentarische Wahlen und die dort ebenfalls zum Teil
sinkende Wahlbeteiligung zeigt, dass die Wahlbeteiligung dort am höchsten ist wo die Wahlberechtigten den Wahlgang als bürgerschaftliche Norm und Verhaltensnormalität
empfinden und die gesamten materiellen und immateriellen Umstände der Wahl dies unterstreichen. Die langjährige Dominanz und Normalität von „Wahlen ohne Wahlvorgang“ führt aber bei den potenziell Wahlberechtigten genau zum Gegenteil, nämlich zu einer Art „Nichtwahlnorm“. Noch so gut gemeinte technisch-organisatorische Erleichterungen der Wahl wie die 1974 eingeführte Briefwahl oder ein für die Sozialwahlen 2011 einmal angedachtes elektronisches Wahlverfahren haben deshalb entweder gar keine oder nur schnell verpuffende Wirkungen auf die Erhöhung der Wahlbeteiligung bei „Wahlen mit Wahlvorgang“.
 

Aber selbst die Entwicklung und Pflege einer „Wahlnorm“ ist eine zwar notwendige,
aber allein nicht hinreichende Bedingungen für die Verbesserung der Akzeptanz
der Sozialwahlen und der Selbstverwaltung. Zu den wichtigsten zusätzlich notwendigen Bedingungen gehört die Erhöhung der Akzeptanz des partizipativen Verwaltungsmodells „Selbstverwaltung“, die nicht allein durch die Durchführung von Sozialwahlen erreicht werden kann. Ob und in welcher Weise die Versicherten ihr Wahlrecht nutzen, wird u.a. auch durch die Bekanntheit und Präsenz von Selbstverwaltungsgremien und ihrer Akteure zwischen den Wahlterminen und die Effizienz und Wirksamkeit ihrer Arbeit und die darüber organisierte zeitgerechte Kommunikation beeinflusst. Eine als Bestandteil unseres Gutachtens durchgeführte
Analyse der Verbreitung und Art und Weise von Berichterstattungs- und Kommunikationsformen über den Alltag der sozialen Selbstverwaltung offenbarte erhebliche Defizite und Mängel bei den meisten Sozialversicherungsträgern, die uns überhaupt aussagefähige Unterlagen zusandten bzw. Auskünfte gaben. Wie viele Mitglieder der einzelnen Träger, mit welchen Angeboten aktiv sind, kann hier nicht ausführlich dargestellt werden, steht aber ausführlich in unserem Gutachten.
Die Tatsache, dass 53 % aller 299 angeschriebenen Träger trotz einer Erinnerung an unsere inhaltlich mit dem Gutachtensauftrag begründete Informationsbitte, nicht reagierten, lässt aber Zweifel zu, dass alle Träger und ihre Selbstverwaltungsorgane alles tun um die Akzeptanz ihrer Existenz und Arbeit zu erhöhen. Dies gilt noch verstärkt, wenn auf unsere Bitte, uns speziell Unterlagen über die Öffentlichkeitsarbeit zur Selbstverwaltung im Kontext der Sozialwahlen zwischen 1999 und 2005 zuzusenden, nur 20,4 % der 299 Träger reagieren. Auf die inhaltliche und gestalterische Qualität der uns dann doch noch zugesandten Unterlagen kann hier nicht näher eingegangen werden. Ohne großen Aufwand könnte allerdings der Teil dieser Veröffentlichungen für Versicherte, der im Bekanntmachungs- oder Verlautbarungsstil meist nur Paragrafentexte variiert, verständlicher, attraktiver und damit auch wirksamer gemacht werden.
 
4. Was lässt sich jetzt noch für die Sozialwahl 2011 tun?
 

Wie die meisten von Ihnen wissen, verschwanden sämtliche grundsätzlichen Vorschläge zur
Modernisierung der Sozialwahlen und der Selbstverwaltung unseres Gutachtens und damit auch ein Teil der gerade vorgestellten Überlegungen nach einer kurzen und teilweise heftigen Debatte in den sprichwörtlichen Schubladen bzw. zwischen zwei Buchdeckeln. Daran waren, und auch dies ist kein Geheimnis, auch einige der bisherigen sozialen Träger der Selbstverwaltung aktiv beteiligt. Selbst wenn wir alle diesen Vorschlägen hier und heute zustimmen würden, hätte dies für die Wahl 2011 keine praktische Bedeutung mehr.
Bleibt damit also nur das Abwarten auf eine möglicherweise leichte Zunahme des Anteils der
„Kriegswahlen“ oder auf eine Wahlbeteiligung unter 30 %? Als, wie Sie durch meine eingangs skizzierte „Selbstverwaltungs-Biografie“ wissen, unverbesserlicher historischer Optimist in Sachen Selbstverwaltung möchte ich dieser fatalistischen Grundhaltung ein paar Aktionsvorschläge entgegensetzen, die mindestens zur Verbesserung der allgemeinen Akzeptanz des Partizipationsmodells „soziale Selbstverwaltung“ beitragen können, machbar sind und möglicherweise einem weiteren Absinken der Wahlbeteiligung entgegenwirken.
Wer solchen Kleinaktivitäten zustimmt, sollte sich aber auch bewusst sein, dass alle noch
so kreativen Akzeptanz fördernden Maßnahmen letztlich auf unsicheren Beinen stehen, wenn
nicht zugleich offen darüber geredet wird und die Weichen gestellt werden, die akzeptanzhemmenden oder –zerstörenden Wirkungen einer fehlenden Wahlnorm bzw. die Normalität von „Wahlen ohne Wahlvorgang“, die Nichtrepräsentation von Nicht-Arbeitnehmerinteressen oder die bewusst von inhaltlich konkurrierenden Positionen frei gehaltenen Friedenswahlen zu beseitigen.
Ohne zu wissen, was der Bundeswahlbeauftragte noch an Aktivitäten in seinem Köcher verbirgt, bieten sich z. B. folgende Aktionen an: - Der manchmal sogar von Selbstverwaltungsmitgliedern geförderten Vorstellung, es gäbe sowieso kaum mehr Gestaltungsaufgaben, sollte vonseiten des Bundeswahlbeauftragten oder einer unabhängigen Expertengruppe ein für Sozialversicherte und interessierte Journalisten aufbereiteter verständlicher und konkreter Überblick über den Stand der alten und neuen Gestaltungsmöglichkeiten entgegengesetzt werden.  Dieser Überblick
könnte zum Beispiel ohne Anspruch auf Vollständigkeit auch eine Auflistung enthalten,
was aus Sicht der Versicherten- und Versorgungsforschung und der Gesundheitspolitik
für die Selbstverwaltung Fragen und Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung
sein könnten.
 

Die zu geringe oder häufig unattraktive Transparenz über die tatsächliche Tätigkeit der
Selbstverwaltungsorgane sollte durch wiederum verständliche, möglichst vollständige
und attraktiv aufgemachte zentrale Berichte über die Inhalte und den Nutzen der von
Initiativen und Aktivitäten in den verschiedenen Sozialversicherungszweigen für die die
Selbstverwaltung verantwortlich zeichnet, verringert oder überwunden werden. Dies
kann auch durchaus eine Übersicht über „models of good practice“ sein. Dieser „Selbstverwaltungs- Report“ könnte ebenfalls durch den Bundeswahlbeauftragten oder entsprechend beauftragte Experten erstellt werden.
 

Last, but not least spielt aber wie in anderen politischen und gesellschaftlichen Bereichen ein barrierefreier, zielgruppenspezifischer und vor allem „lockerer“ Internetauftritt insbesondere bei jüngeren BürgerInnen eine wachsende Rolle. Als Verantwortlicher für eine gesundheitspolitische Website und als Hochschullehrer weiß ich, dass es mittlerweile viele Personen gibt, die sich primär im Internet informieren. Ich möchte den Verantwortlichen für den Internetauftritt des Bundeswahlbeauftragten nicht zu nahetreten, aber einen großen Teil der InternetnutzerInnen erreicht man nicht allein mit einem „Wahlkalender“ oder „Bekanntmachungen“. Diese Personen sind schon eher über Überschriften wie „Selbstverwaltung oder wer verwaltet was für wen und wie und warum erledigt das nicht besser Frau von der Leyen oder Herr Rösler?“ anzusprechen.
 

5. Fazit
 

Als Fazit unserer Beschäftigung mit der Geschichte der Sozialwahlen und der jahrzehntelang
existierenden Mängelanalysen aber auch Lösungsvorschlägen lässt sich zum einen ein immer
zwingender und dringender werdender Handlungsbedarf erkennen. Diese Veränderungen sind nicht nur notwendig, sondern auch mehr oder weniger einfach mit oder ohne neue Gesetze oder in kürzerer oder längerer Zeit machbar.
Die Akteure in der Selbstverwaltung und in den Trägerorganisationen sollten allerdings jetzt
damit beginnen, damit sie nicht eines Tages durch einen entsprechend gewillten Gesetzgeber oder durch bürgergesellschaftliche Kräfte ins Abseits oder in völlig neue Rolle gezwungen werden.